El Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2019

07:49:00

El PPGN que la administración saliente presentó al Congreso, no refleja las políticas propuestas del presidente Duque ni sus políticas de Desarrollo; por lo tanto, se espera que el PGN que apruebe este Congreso para el año 2019, refleje las políticas de intervención de la nueva administración, de lo contrario estaríamos frente, no sólo a una inercia presupuestal, sino programática también: ¿las mismas políticas públicas con diferente ropaje?

Por: Jorge Espitia / Revista Sur

Elementos de discusión

El Gobierno saliente de Juan Manuel Santos presentó el Proyecto de Presupuesto General de la Nación (PPGN) para el año 2019, el cual debe ser negociado por el presidente entrante, Iván Duque, con el nuevo Congreso de la República con quien lo debe discutir y se lo debe aprobar. Este será el primer Presupuesto que ejecutará la nueva administración y, se espera que en él se esbocen los elementos fundamentales de su Plan Nacional de Desarrollo 2019 – 2022.

En otras palabras, el PPGN 2019 debe de presentar cambios sustanciales en las próximas semanas, pues el Proyecto que le deja el Gobierno saliente al presidente Duque, no parece reflejar sus propuestas de campaña. Claro está, una cosa es estar en campaña y otra encontrarse con un presupuesto altamente inflexible; pues de un PPGN que asciende a 258 billones 997 mil millones de pesos (24.5% del PIB) el 25.7% es para pagar el servicio de la deuda pública interna y externa; el 15.9% para transferir a las regiones para la provisión de bienes públicos esenciales (educación, salud, agua potable y saneamiento básico, en lo fundamental); a través del Sistema General de Participaciones (SGP); el 15.2% para el pago de las mesadas pensionales; y el 12% para pagar la nómina de los funcionarios públicos. Este sólo conjunto de rubros suman aproximadamente el 69% del Presupuesto nacional.

Si a este monto se le suman los rubros que se le deben de transferir a las Universidades, al aseguramiento en salud, al Fondo de Pensiones del Magisterio, entonces la inflexibilidad asciende a cerca del 80% (Cuadro 1).

Este panorama no es reversible en el corto plazo, la nueva administración debe lidiar con esa restricción. Así pues, que su Plan de Desarrollo se debe limitar a gestionar, por el lado del gasto, tan sólo el 20% del Presupuesto nacional, es decir unos 50 billones de pesos.

En caso tal, que el nuevo gobierno desee aumentar el gasto en algún nuevo componente o adelantar una nueva estrategia debe buscar recursos frescos (una nueva reforma tributaria no neutra) o implementar una recomposición de los actuales rubros de gasto (reducción del gasto militar, por ejemplo).


Adicional a lo anterior, el Gobierno saliente, además de dejar un Proyecto de Presupuesto altamente comprometido, lo sobre ajusta: i) Los ingresos tributarios en 2017 fueron de 13.8% del PIB y, para 2019 se espera que sea del 13.5%; ii) el gasto primario en 2017 tuvo un valor cercano al 16% del PIB y se espera que para 2019 sea de 15.2%, el cual debe permitir una reducción del nivel de deuda pública; iii) el nivel de deuda que recibió el gobierno de Santos I fue de 38.8% del PIB y el que le entrega a la nueva Administración es de 46.8% del PIB, y esperan que el gobierno de Duque termine en 43.6%; y, iv) el rubro presupuestal de inversión, donde hay cierta discrecionalidad, lo redujeron en un 9.4% al pasar de $39.0 billones en 2018 a $35.4 billones en 2019.

El sobre ajuste

Llama la atención que la Administración Santos la cual se destacó por los niveles de gasto sostenido durante toda su administración (Gráfico 1), hoy le deje un PPGN a la nueva administración ajustado. ¿Cuál es el mensaje político con ello?


¿Dónde propone la administración saliente el ajuste presupuestal? Como se señaló arriba, el principal ajuste que se propone en el Proyecto de Presupuesto se presenta en el rubro de inversión. Si se clasifica cada una de las Unidades Ejecutoras por sectores, se tiene que hay reducciones sustanciales en varios de ellos sin que exista una clara justificación en el Mensaje Presidencial (Cuadro 2).


Si se evalúan los sectores con mayor cantidad de recursos en el Presupuesto de Inversión, se observa que el sector de Inclusión Social y Reconciliación reduce su presupuesto en un 8.1% al pasar de $9.8 billones en 2018 a 9.0 billones en 2019; Educación disminuye en un 40.3%; y, Agropecuario en un 21.4%. El sector que más gana en el PPGN de 2019 es el de transporte que aumenta su presupuesto en un 27.7%.

En el caso del sector de Inclusión Social y Reconciliación la reducción se da en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social en casi un billón de pesos. En el sector agropecuario las reducciones propuestas se encuentran en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en cerca de medio billón de pesos; en la Agencia Nacional de Tierras y el Instituto Colombiano Agropecuario.

Así pues, no resulta difícil señalar que la política de asistencia, atención y reparación integral a la población víctima del conflicto armado interno, como la del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera para el año fiscal de 2019 de acuerdo con el PPGN continúa y/o profundiza el nivel de desfinanciación en que venían.

En el caso de la Ley de Víctimas, una de las intervenciones que presenta un mayor nivel de desfinanciación corresponde al de la indemnización administrativa; y en el PPGN se apropian $630 mil millones, un 0.4% menos, en términos reales, que en 2018.

En el caso del desarrollo rural integral, la Misión Rural recomienda que se realicen inversiones adicionales anuales en diferentes áreas de intervención (Cuadro 3), muchas de las cuales aparecen con la inercia presupuestal y otras con reducciones importantes en el PPGN.

Ahora bien, si se acepta que buena parte de esas intervenciones se corresponden con las del Plan Marco de Implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, la conclusión es que las asignaciones que aparecen en el PPGN son insuficientes para cumplir con el PMI y el desarrollo rural integral que requiere el país.


El panorama macro-fiscal

Un elemento para destacar del PPGN 2019, está asociado con los clasificadores presupuestales. Esta es la primera vez que el Presupuesto General de la Nación se presenta con base en el nuevo Catálogo de Clasificación Presupuestal (Resolución 0010 de 2018), el cual cumple con los estándares internacionales (Manual de Estadísticas Fiscales del FMI 2014) tal y como lo recomendó la OCDE.

Respecto al panorama macro fiscal que presenta el PPGN, cabe señalar que está acorde con el del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). A continuación, se presentan la evolución histórica periodizado por años de mandato o gobierno: 2002: año base; 2003 – 2006, Uribe I; 2007 – 2010, Uribe II; 2011 – 2014, Santos I; 2015 – 2018, Santos II; y, 2019 – 2022, Duque (Gráficos 2 y 3); entre los cual cabe señalar: 


El crecimiento del PIB o del PIB por habitante es uno de los principales fundamentales económicos. Los niveles históricos del crecimiento de la economía se ubicaron dentro del valor de su potencial (3.8%). El último periodo, 2015 – 2018 presentó la mayor desviación respecto al potencial, de ahí que muchos de los analistas afirmen que la economía colombiana durante este periodo fue menos que mediocre1, pues el PIB, tan sólo, creció un 2.4% y el PIB por habitante un 1.2% mucho menos al obtenido entre 2003 – 2006 y 2011 – 2014 cuando alcanzaron un valor cercano al 5.1% y 3.9%, respectivamente.


Si se calculan los índices de volatilidad (Desviación estándar/media) de las tasas de crecimiento para las variables fiscales, se concluye que éstas presentaron valores mucho más volátiles que los del crecimiento económico (Gráfico 3, cuadro 4).

Los valores esperados de las variables fiscales, para el periodo 2018 – 2022, presentan niveles bajos de crecimiento, casi nulo en los ingresos y de ajuste en los gastos, mientras que en el PIB los niveles esperados corresponden al valor medio (Cuadro 4); en otras palabras, un crecimiento mediocre con ajuste fiscal.

Resultado fiscal implícito

A pesar del ajuste que presenta el PPGN 2019, el resultado fiscal implícito es deficitario en cerca de $36.7 billones (3.5% del PIB) el cual se financia básicamente con deuda pública (Cuadro 5). Para llegar a este resultado se reclasifica cada una de las cuentas del PPGN 2019 bajo el marco metodológico del Manual de Finanzas Públicas del FMI.

Esta organización de los rubros presupuestales permite observar cuan dependiente es el Presupuesto nacional de la deuda pública y cuan pequeños son los ingresos fiscales para financiar el componente del gasto público social, como el gasto complementario a la inversión privada.


El gasto público social

Una de las reglas para la elaboración del Presupuesto General de la Nación está asociada con el Artículo 350 de la Constitución Política donde se obliga a que en el Presupuesto exista “un componente denominado gasto público social” que agrupe dichas partidas. Como el objetivo del gasto público social es proveerle los bienes públicos esenciales a la población económicamente vulnerable y así solucionarles sus necesidades básicas insatisfechas, tales como salud, saneamiento ambiental, educación, vivienda, acueducto y alcantarillado, entre otras. En otras palabras, con este tipo de gasto se procura mejorar la calidad de vida de la población e incrementar su bienestar social, de ahí que para la distribución territorial del gasto público social es determinante el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa; además éste presupuesto “no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones”.

Cabe recordar que en las Actas de la Constituyente de 1991, más específicamente en el Informe-Ponencia de los Constituyentes Carlos Rodado Noriega, Jesús Pérez González-Rubio y Helena Herrán de Montoya, sobre “Hacienda Pública y Presupuesto” se señaló: “Indudablemente la transformación más importante que se propone implantar en la política presupuestal de la nación, a fin de que los ingresos estatales cumplan un papel eminentemente redistributivo es la introducción de un componente denominado Gasto Público Social en la Ley de Apropiaciones. El Gasto Público Social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación, salvo en caso de guerra exterior o por razones de seguridad nacional. Una vez más, el criterio de necesidades básicas insatisfechas regirá la distribución de las partidas integrantes de este rubro, de conformidad con la reglamentación que haga la ley” (Gaceta Constitucional 53, del 18 de abril de 1991, Pág. 13 – 18).
En este orden de ideas el Espíritu del Constituyente respecto a la definición de Gasto Público Social buscaba orientar las intervenciones de la Nación a programas y proyectos de inversión que impactaran sobre el bienestar de la población más vulnerable.

En el PPGN 2019 el Gasto público social asciende a $134 billones y representa el 66.8% del PGN sin servicio de la deuda y el 51.8% con servicio de la deuda; de los cuales $113 billones (84.3%) corresponden a Funcionamiento y, el restante, 15.7% a inversión. Lo primero que se observa, es que este presupuesto es sumamente importante, de ahí que muchos ciudadanos se pregunten sobre ¿por qué existe tanta población vulnerable en Colombia si se invierte un monto tan alto en dicha población? La respuesta se puede encontrar en las partidas que el gobierno nacional incluye en dicho gasto, o en las unidades ejecutoras, que realmente no va a la población más vulnerable, veamos algunas de ellas:

- La financiación de las pensiones del régimen de prima media, por un monto de $10.6 billones;

- Mesadas pensionales de varias entidades por un valor cercano a los $2,6 billones;

- Salarios de algunas entidades como las cajas de retiro de las fuerzas militares y la policía nacional, de algunas corporaciones autónomas, entre otras, por $1.3 billones;

- Las Cesantías que se le pagan en las fuerzas militares, en la Procuraduría General de la Nación, en la Fiscalía, entre otras. Este monto suma $227 mil millones;

- Bonos pensionales del Fondo de Previsión Social del Congreso, Departamento Nacional de Planeación, de la Superintendencia de Notariado y Registro, del Ministerio de Defensa, entre otros, por un valor de $55 mil millones; entre otros

En suma…

El Proyecto de Presupuesto General de la Nación que la administración saliente presentó al Congreso de la República no refleja las políticas propuestas del presidente Duque ni sus políticas de desarrollo; por lo tanto, se espera que el Presupuesto General de la Nación que apruebe este Congreso de la República para el año 2019, refleje las políticas de intervención de la nueva administración, este presupuesto debería presentar cambios sustanciales en los próximos días; de lo contrario estaríamos frente, no sólo a una inercia presupuestal, sino programática también: ¿las mismas políticas públicas con diferente ropaje?

Ahora bien, hay grandes restricciones en el componente fiscal que no tienen solución en el corto plazo, tal como lo son las inflexibilidades presupuestales y el monto reducido de ingresos fiscales para su financiación. Para enfrentar este último aspecto, es posible que la nueva administración presente un presupuesto complementario supeditado a la aprobación de una nueva reforma tributaria no neutral, es decir que se busque la obtención de nuevos recursos para financiar sus promesas electorales con el sector rural y el sector productivo.

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