La nueva frustración tributaria.

06:04:00

Se anunció que la reforma iba a ser “estructural”, “integral” y “equitativa”. Pero al estudiar el proyecto se encuentra que sus medidas concretas son unilaterales, son parciales y afectan más a los pobres que a los ricos.

Por: Edna Bonilla Sebá - Jorge Iván González / Razón Pública

Tapando el hueco

El proyecto de reforma tributaria causa frustración. El gobierno y la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria despertaron muchas expectativas, pero el proyecto de ley acabó siendo movido por el afán de obtener recursos en el corto plazo y sin atender a los criterios de “equidad” ni de “competitividad”. Por esta razón:

* Se aumentan los impuestos al consumo, el IVA y las tarifas de renta de las personas naturales de la franja media.

* Se fortalecen las medidas contra la evasión, se elimina el impuesto a la riqueza y se aligera el impuesto sobre la renta de las personas jurídicas.

* No se buscan nuevas fuentes de financiación -incluyendo, en especial, las posibilidades de los impuestos sobre el suelo rural y urbano-.

* Se mantienen varios privilegios y no se remedian los errores sustantivos del sistema tributario.

Confusión conceptual

El proyecto se presentó con el nombre rimbombante de “reforma tributaria estructural”, y se dijo que la reforma sería estructural, integral y equitativa. Pero el significado de estos conceptos no fue aclarado por el gobierno ni por la Comisión de Expertos, de manera que lo “estructural”, lo “integral” y lo “equitativo” se prestan a las interpretaciones más diversas.

Para poder avanzar en la discusión es necesario definir dichas categorías. Como dijo uno de los autores en un artículo escrito con Federico Corredor:

* “Una reforma es estructural si considera el balance neto entre impuestos y subsidios desde el punto de vista de los hogares. Y si modifica las relaciones entre los factores de producción (capital y trabajo) en el sentido definido por el legislador”.

* “Es integral si cubre los gobiernos locales y el nacional”.

* “Y es progresiva si la tarifa aumenta a medida que crece la base gravable. En una visión global la progresividad también incluye los subsidios. En este caso, progresividad significa que, con respecto a sus ingresos, las personas pobres reciben más subsidios que los ricos. El balance final en términos de equidad resulta de comparar el coeficiente de Gini antes y después de la política fiscal (entendida como el balance neto impuesto menos subsidios)”.

No es estructural

- En relación con los hogares, una reforma es estructural si considera tanto los impuestos como los subsidios. Pero aunque en la exposición de motivos del proyecto de ley se menciona este balance, en el momento de diseñar los tributos y de evaluar los impactos que tendría la reforma no se le da ninguna importaancia.

- En relación con las empresas, el proyecto supone simplemente que la reducción de los impuestos las hace más competitivas, y por eso rebaja la tarifa aplicable a su impuesto de renta al 32 por ciento. De manera ingenua, y sin mayor explicación, se ignoran otros factores distintos de los impuestos (como la revaluación del peso, las altas tasas de interés o la falta de vías de comunicación) que pueden incidir de manera aún más pronunciada sobre la escasa competitividad de las empresas colombianas. Pero además en la exposición de motivos se toma como referencia la tarifa nominal del impuesto sobre renta de las empresas, cuando estas en realidad pagan sobre una tarifa efectiva mucho menor.

Respecto del sector agropecuario, la reforma no hace nada por modificar la relación entre factores productivos. El conflicto entre vocación y usos del suelo se podría aminorar por la vía impositiva. Por ejemplo la ganadería extensiva podría ser desestimulada mediante un aumento del impuesto predial, y este tipo de consideraciones habrían de ser parte de una reforma “estructural”.

Para reducir el impuesto a las empresas, el gobierno argumenta que la participación de estas en el recaudo es considerablemente mayor que la de las personas naturales. Y en efecto: como muestra la gráfica siguiente, mientras en Colombia las empresas contribuyen con el 82 por ciento del total de este impuesto, en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) contribuyen apenas con el 30,5 por ciento.

Gráfica 1. Participación de las personas naturales y jurídicas en el recaudo del impuesto a la renta. Comparación internacional.


Pero la lectura correcta de la gráfica podría ser muy distinta: como en Colombia los ricos pagan tan pocos impuestos, la participación de las personas naturales en el recaudo es bajísima. Por lo tanto en vez de reducir los impuestos de las empresas, habría que aumentar sustancialmente la contribución de los hogares más ricos. Y sin embargo el proyecto decide trasladar la carga hacia los hogares de clase media-baja que antes no estaban sujetos al impuesto sobre renta.

No es integral

A pesar de los anuncios y las propuestas de la Comisión, el proyecto de reforma acabó por limitarse a cambios marginales en cuanto a la articulación entre impuestos nacionales y locales. Otra vez se perdió la oportunidad de aprovechar las posibilidades fiscales de los gobiernos locales y, sobre todo, de incentivar a las ciudades grandes y medianas para que utilicen el enorme potencial de la tributación sobre desarrollos urbanísticos. Y además se quedaron por fuera de la reforma otros temas centrales como decir:

* La integración entre catastro y registro,

* La actualización de los catastros,

* La definición de tarifas progresivas para el cobro del predial,

*La utilización del valor catastral -y no del estrato- como base para el cobro del predial,

*La organización del caos que existe hoy en la definición de los rangos de la tarifa del ICA.

En otras palabras, el gobierno nacional sigue desconociendo la relevancia de los impuestos locales.

Hubiera sido conveniente que la ley facilitara el uso de los instrumentos fiscales manteniendo la autonomía local. Las ciudades grandes (Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla) y las áreas metropolitanas deberían tener, dentro del marco constitucional, mayor autonomía para definir los impuestos, los rangos de la base tributaria, el nivel de progresividad y otros parámetros relevantes. En lugar de abordar estos temas neurálgicos el proyecto concentra la atención en asuntos menores.

No es equitativa

Tanto el gobierno como las entidades internacionales reconocen que el balance entre impuestos y subsidios en Colombia no modifica la distribución del ingreso, y sin embargo el proyecto de reforma tributaria no incluye mecanismos que favorezcan efectivamente favorezcan a los más pobres.

Mientras en Colombia la política fiscal apenas reduce el coeficiente Gini de 0,57 a 0,56, en otros países (como Bélgica) este índice se reduce de 0,50 a 0,24. Lo que aquí se hace con la mano (subsidios) se borra con el codo (impuestos). Al hogar pobre se le entrega un subsidio que después se le quita vía impuestos. Y en el balance final las familias no mejoran su situación.

No es cierto, como se ha dicho, que el efecto regresivo del aumento del IVA (del 16 al 19 por ciento) se pueda compensar mediante subsidios y que esta operación mejoraría la equidad. En el mejor de los casos el resultado final sería neutro.

Para que Colombia avance hacia la equidad es necesario que los impuestos sean progresivos. En la gráfica siguiente se presentan dos líneas: la azul (B), que corresponde a las tarifas de renta que propone el proyecto, y la roja (A) que es una ilustración alternativa. Bajo el proyecto del gobierno la tarifa se estanca en el 35 por ciento a partir de 4.000 unidades de valor tributario (UVT) de manera que la progresividad disminuye a partir de cierto punto; la línea A corresponde a las tarifas que implicaría una reforma realmente progresiva:

Gráfica 2. Tarifa del impuesto a la renta, tal y como está en el proyecto y como podría ser si la tarifa mejorara en progresividad.


Fuente: Elaboración de los autores teniendo como base la presentación del Ministerio de Hacienda y la DIAN.

A pesar de las declaraciones del gobierno a favor de la equidad, el 1 por ciento más rico sigue siendo intocable. Al eliminar el impuesto a la riqueza se borró, de manera inexplicable, lo poco que se había logrado. Está bien que se hayan introducido los impuestos a los dividendos, pero la tarifa para los mayores beneficiarios (más de 1.000 UVT) apenas es del 10 por ciento.

Además, en la propuesta actual, comparada con la reforma tributaria anterior, se acentúa la tarifa del impuesto a la renta para los grupos de ingresos medios, perjudicando -de acuerdo con los cálculos de Jorge Espitia- a la clase media y a los pobres.

En síntesis, el proyecto de reforma tributaria nuevamente afecta a los mismos y no contribuye a sentar las bases de la “paz total” en la que insiste el gobierno.

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