Reforma tributaria, democracia local y el campesinado.

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La terminación del conflicto armado y la voluntad de reformas que ha manifestado el gobierno indican que el movimiento campesino pueda esta vez jalonar proponiendo en forma de artículos de Ley una nueva visión para el campo colombiano.

Por: Alfonso Cuéllar Solano / Semanario Caja de Herramientas.

Hace años se habla de reforma tributaria estructural, pero, como dato curioso en ninguna de las ultimas diez o más reformas a la tributación se ha tratado el tema de los impuestos relacionados con las localidades, esto es, el catastro que es la base sobre la cual se aplica la tarifa del impuesto predial y que debería ser la columna vertebral de los recursos con que cuenta el municipio para sus planes de inversión y desarrollo. Parece ser un tabú intocable y la presente situación demuestra la falta de compromiso real del gobierno para con la democracia y la paz territorial, habida cuenta que en las regiones es donde las reformas y los recursos deben empoderar a los ciudadanos si queremos superar el sistema de atraso político y económico que padece el municipio, la sociedad local y en particular los campesinos que son la mayoría poblacional en unos 800 municipios del país.

A pesar de la descentralización los municipios siguen dependiendo de las transferencias nacionales como la mayor fuente de financiación territorial, pues no se ha puesto el énfasis en la generación de rentas propias y la más expedita es el impuesto predial. La dependencia del municipio de los recursos de la nación es la que conforma el clientelismo, pues los dineros que les envían están amarrados a los votos electorales conformándose un sistema perverso mediante el cual caciques, gamonales y politiqueros locales se confabulan con los contratistas de las obras o servicios a condición de que les financien las elecciones y de esta manera ahogar la autonomía que debería caracterizar la democracia municipal y por tanto, la ciudadanía y su ejercicio se convierte en una ilusión. Los ciudadanos propietarios de tierras en el municipio deberían pagar de acuerdo con el monto de sus avalúos comerciales una suma que permita al poder local adelantar las obras que determine la población y esta tener fiscalización y control de la inversión de sus dineros pagados como impuesto. Un estudio del Banco de la República acerca del sistema colombiano de impuestos afirma que “El sistema fiscal colombiano se encuentra más cerca del modelo centralizado. Los gobiernos departamentales y municipales no tienen autonomía para establecer impuestos… lo que en Colombia se ha denominado descentralización fiscal… en la práctica lo único que ha hecho es desconcentrar la ejecución del gasto público nacional”1.

Propiedad terrateniente y tributación

Los terratenientes –en particular los ganaderos- no están interesados en pagar impuestos a cambio de representación política, porque ésta la tienen de facto en base al acaparamiento de la tierra y como herencia del coloniaje español. Ejercen el poder político a su arbitrio sin permitir la entrada de otra fuerza política nueva. Cuando esta surge y no la pueden controlar, utilizan la violencia para exterminarla. Eso es historia patria en Colombia.

La Ley 34 de 1920 definió una tarifa máxima del 2 por mil de impuesto predial que veinte años después se incrementó en dos puntos con el fin de financiar el Fondo de Fomento Municipal y la Policía Rural. Una tarifa de estas proporciones con avalúos insignificantes vuelve irrisorio el monto del predial. Según Iregui el departamento de Sucre de trayectoria ganadera tenía municipios cuyo recaudo por predial era menor de cinco mil pesos.

La Misión de Finanzas Intergubernamentales de 1981 encontró una serie de problemas relacionados con el predial como “deficiencias en la administración de los cobros, la desactualización de los avalúos y el gran número de exenciones”, de manera que, “la tarifa promedio efectiva se estimó en 2,6 por mil frente al 4 por mil establecido en la ley. Por eso, la Misión encontró que “Colombia era uno de los países latinoamericanos con el rendimiento más bajo de tributación a la propiedad”. La manipulación en los territorios ejercida por el sistema clientelista ha conducido a que, “Los Concejos Municipales, a lo largo del tiempo, han venido aprobando una serie de tratamientos preferenciales que incluyen exclusiones, exenciones, y reducciones especiales en la tarifa y en el valor del impuesto predial… Llama la atención que algunos municipios presenten tarifas efectivas promedio inferiores al 1 por mil, que es el límite inferior de las nominales. La mayoría de estos municipios está localizada en los departamentos de Bolívar, La Guajira, Magdalena y Sucre”. Hoy nos rige la Ley 14 de 1983 (Julio 06), modificada por la Ley 75 de 1986. Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones2.

Una muestra de inequidad rampante, es el municipio indígena de Inzá (Cauca) –donde tuvo lugar la primera acción militar del recién constituido Bloque Sur antecesor de las Farc con la masacre de los pasajeros (entre ellos dos monjas) de una línea de bus que se dirigía a Popayán- la tarifa es del 13.3 por mil, mientras que Cereté (Córdoba) asiento de lo que denominan agricultura moderna, o comercial es de apenas el 3.5 por mil; Ubaté asiento de lecherías que llaman tecnificadas como la del Ministro Iragorri es de 4.1 por mil, mientras que Chivolo (Magdalena) epicentro de la oposición a la restitución de tierras del cabecilla de los ganaderos el señor Lafaurie, es del 1.7 por mil.

España un imperio tan centralizado intentó crear a finales del siglo XVIII un sistema de impuesto que fue un fracaso total. Como se carecía de experiencia parlamentaria esto hacía que las leyes para fijar impuestos fueran imposiciones centralizadas en la Corona, esto es en España, sin ninguna posibilidad de que los actores pudieran negociarlas, aunque, los impuestos fueron fondos públicos destinados a ser invertidos en el bien común, por lo menos, ese era el espíritu de lo que ordenaba la ley.

Los terratenientes ganaderos siguiendo el legado español son ausentistas, la hacienda en manos de un mayordomo, en otros casos de un profesional que solo administra el suministro de vacunas y manejo del inventario y al que pagan por visita realizada. Además, hay que tener en cuenta que Colombia ha sido un país donde los militares formales e informales tienen prebendas al finalizar las guerras y esto explica la influencia que detentan desde la independencia, como primeros beneficiarios del reparto y apropiación de las tierras baldías de la nación. Pero, no otro origen tiene el programa político de las guerrillas en el siglo XX y también de los paramilitares hasta nuestros días.

Carlos Gustavo Cano directivo del Banco de República y conocedor de primera mano de la realidad rural, como que su familia es importante productor de arroz constata que: “Gran parte del suelo apto para agricultura se halla ociosa o en ganadería extensiva e ineficiente: en especial en Magdalena Medio, Cesar, valle del Sinú, litoral Caribe, piedemonte del sur de Casanare y Ariari en el Meta, o sea donde la tributación predial rural es inexistente o insignificante”3.

Otra cifra que muestra lo regresivo de la legislación sobre predial es que según el IGAC el avalúo catastral urbano se debería localizar entre el 75% y el 80% del comercial. En tanto que, para el rural el rango es 40% - 50%. Como apenas la mitad del rural se halla actualizado, estiman que la otra mitad cuando mucho alcanza, entre el 25% y el 30% del avalúo comercial. Durante el último lustro el promedio nacional de la tarifa nominal no ha pasado del 8,5 por mil, en tanto que la efectiva apenas es del 5 por mil, por efecto de no pago, exclusiones y exenciones de orden discrecional por parte de Concejos Municipales. Las regiones Atlántica y Pacífica son las de menor esfuerzo fiscal con 81% y 68% de deudores en mora y la región central y la cafetera, 48% y 51%.

A partir de la Constitución de 1886 se centraliza el país, algunos, prefieren decir bogotaniza y la pseudo aristocracia de la capital es investida de poderes omnímodos a través del Presidente, minimizando el poder municipal y regional, con lo que la gobernabilidad queda reducida a las relaciones del gobierno central con pequeñas camarillas de gamonales y caciques políticos4 que Carlos Lleras Restrepo denominó el clientelismo y que calificó como el principal peligro para la democracia colombiana, reforzado en los últimos 30 años por el clientelismo armado. Aunque, a partir de 1990 el recaudo de impuestos locales ha venido hasta hoy en incremento, el predial apenas aporta el 35 % del total, mientras que dos que no son la fuente principal de riqueza municipal, industria y comercio genera el 45% y la sobretasa a la gasolina el 15%.

Como el principal efecto del clientelismo armado ha sido debilitar aún más el estado a nivel local, alcanzar una solución del conflicto armado con todas las fuerzas en pugna, abre un sendero de paz territorial y una oportunidad a las organizaciones sociales para las que la agremiación y la protesta no sea un fin en sí misma, sino un medio de ejercer ciudanía y no la hegemonía. Kalmanovitz llamó la atención al respecto: “Hay datos tan ridículos como los siguientes para el recaudo rural de 2005: La Guajira pagó $25 millones (sobre 145.000 has), Atlántico recaudo $60 millones (46.000 has), Bolívar $128 millones (510.000 has), César $232 millones (206.000 has), Sucre $371 millones (264.000 has) y Magdalena con $370 millones (470.000 has). El impuesto por hectárea fue de $472 en Caldas y de $1067 por hectárea en Cundinamarca, pero sólo entre 80 y 250 pesitos para los departamentos de la costa y otros que contienen escasa riqueza. Es aparente que en tales casos vale más recaudar el impuesto que el impuesto mismo”.

Aversión a los impuestos e informalidad tributaria

No solo la justicia es en Colombia para los de ruana, también los impuestos recaen de manera inequitativa sobre amplias capas de pobres, clases medias, pequeñas y medianas empresas, empleados públicos, junto con gran parte de comerciantes. El monto es el botín sobre el cual opera la corrupción haciéndonos cada vez más reacios a pagar los tributos.

La ‘cultura’ del no pago, si así se le pudiera llamar de “Para que pago si se lo van a robar” da lugar a una paradoja: quien denuncia la corrupción con esa declaración cae en la trampa. Esto es, al no pagar, se roba los impuestos antes de otro lo haga. Y evidente este no es criterio para que un país pueda funcionar. El gran sabio de la administración empresaria Peter Drucker utilizaba como epígrafe de sus escritos algo que él decía aprendió de Manuel Carvajal empresario colombiano quien afirmaba: “El desarrollo o es local o no es”. Esto quiere decir que si los ciudadanos se apersonan del manejo y control de los recursos que pagan y si están correlacionados con su capacidad económica, aplicando el principio económico liberal de que quien más tiene más paga y los programas de progreso consulten y estimulen la producción y productividad rurales, los servicios públicos, la cultura, la recreación y el deporte, así, el desarrollo local será una realidad a ojos vista. Además, no se puede permitir que las “roscas” acaparen los puestos públicos de los gobiernos locales y en particular los organismos de control como los jueces, procuradores y personeros municipales, porque, esto aniquila la justicia.

Pero hay algo más, proliferan con mayor fuerza el pago informal de impuestos extorsivos informales, mediante el boleteo, la amenaza, el secuestro, por lo que las contralorías, procuradurías, curadurías, notarias, veedurías se vienen convirtiendo en oficinas captadoras de coimas en vez de voceros de los ciudadanos. Se obedece, pero no se cumple, se legisla para que no se cumpla5 y cada vez más se multiplican los “impuestos” extorsivos por fuera de los que van al estado, a través de las llamadas “oficinas” de actores ilegales que actúan con impunidad en contubernio con las autoridades, como oficinas paralelas de “recaudación de impuestos”. Especialidad esta de las bandas paramilitares que siguen operando con sus ‘oficinas’ en todo el país. Y según Kalmanovitz, “La guerrilla sigue bien el ejemplo e impone una tributación despótica cuyo incumplimiento no tiene como castigo la voladura de los activos del contribuyente sino el secuestro y la muerte del mismo”. Los principales males de la democracia colombiana: clientelismo, mafias y debilidad institucional lo pone de presente la investigación de DeJusticia6.

Acuerdo de La Habana: catastro e impuesto predial

En el punto 1.9 el gobierno Nacional se compromete a “poner en marcha un Sistema General de Información Catastral integral multipropósito”. La ANUC debería abrir una discusión informada sobre este punto crucial que han escamoteado por cientos de años los recursos necesarios para posibilitar el desarrollo y el progreso rural: por eso, con el debido respeto me permito proponer algunas sugerencias que correspondan a un Proyecto de Ley que propondría la ANUC, que el analista Ariel Ávila llama la ‘pequeña oportunidad’ que se abre con la aprobación del Acto Legislativo para la Paz que da un espacio de seis meses a las organizaciones para presentar proyectos que se puedan convertir en leyes. Algunos puntos a tener en cuenta para reglamentar en un articulado coherente son:

- Apoyo técnico y financiero a los municipios para actualizar el catastro

- Reglamentación para la amplia y efectiva participación ciudadana haciendo públicos los avalúos y el recaudo

- Normativas para fijar el avalúo catastral y las tarifas del predial, según el principio de progresividad y equidad: el que más tiene más paga. Como ejemplo de propuesta a predios de menos de 10 hectáreas se podría establecer una tarifa mínima fija; hasta 20 has, en base al avalúo comercial, con la tarifa del 3 por mil; entre 20 y 50 un 5 por mil; entre 50 y 200 un 8 por mil; de 200 hasta 500 hectáreas un 10 por mil y de 500 hasta 5.000 has se aplicaría sobre el avalúo comercial el techo de la tarifa, o sea, un 16 por mil y de 5.000 en adelante una nueva tarifa del 20 por mil

- El articulado debe prohibir cualquier tipo de exención aun para beneficiarios de los planes de pos acuerdo y mucho menos amnistías

Condiciones políticas favorables

Las estadísticas muestran que la situación social en el campo en gran parte la explica la disparidad que presentan las cifras y por lo cual el ex ministro Roberto Junguito del partido Conservador afirma que “la estructura de incentivos vigentes frente a la propiedad y el acceso a la tierra, la política comercial agrícola, y la asignación del gasto público sectorial afectan adversamente la adecuada asignación de los recursos productivos en la agricultura, ha dado lugar a rentas a grupos reducidos de agricultores. (Junguito et al., 2014,14) y Juan Camilo Restrepo también ex ministro de Agricultura Conservador en su libro La cuestión agraria apoya el punto de vista de modificar los parámetros de la tributación predial.

Con claridad meridiana el Directivo del Banco de la República Carlos Gustavo Cano dice, “la superación del conflicto entre la vocación agroecológica y el uso de la tierra principalmente a través del impuesto predial… Cuando acumular tierra para propósitos de renta no cuesta, es obvio que su precio se torna insoportable. Por tanto, hay que inducir, mediante ese mecanismo impositivo, la creación de mercados y la reducción de costos de aquellas tierras que, siendo aptas, se hallan ociosas o subutilizadas. El propósito: ampliar la frontera cultivable de manera competitiva, en contraposición a la acumulación de su tenencia para propósitos exclusivamente especulativos o rentísticos7.

La academia se manifestó en el mismo sentido: “conseguir el dinero que necesitan por los medios tradicionales y legítimos, es decir, cobrando impuestos de renta y patrimonio a las clases pudientes. ¿Y por qué prefieren eso? Tal vez por lo mismo que vengo diciendo: porque la ley tributaria no funciona debido a que los ricos no solo compran exenciones para no obedecer la ley, sino que también compran, con sus palancas, las reformas tributarias”8.

La terminación del conflicto armado y la voluntad de reformas que ha manifestado el gobierno indican que el movimiento campesino pueda esta vez jalonar proponiendo en forma de artículos de Ley una nueva visión para el campo colombiano que solo será real cuando el municipio cuente con los recursos económicos propios, los campesinos y sus aliados sean fuerza mayoritaria en los Concejos Municipales y como lo indica la Ley, crear, consolidar y que sean autónomos los Comités Municipales de Desarrollo Rural.

1 Ana María Iregui et al. (2004) “El impuesto predial en Colombia: evolución reciente, comportamiento de las tarifas y potencial de recaudo”, Ensayos Sobre Política Económica, Banco de la República.

2 Enlace de consulta: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=267

3 Cano, Carlos Gustavo, “Carestía e inflación: qué esperar de la política agrícola y los gravámenes a la tierra y el carbono”, Borradores de Economía, Banco de la República, 2016, p. 17. (El subrayado es mío)

4 Rafael Gutiérrez Girardot, “Estratificación social, cultura y violencia en Colombia”, Estudios Sociales, No. 7, 2003. 5 Douglass C. North, “No solo de macroeconomía vive el hombre”, Estrategia económica y financiera, No. 238 y 239, junio 30 y Julio 1 de 1996.

6 Mauricio García Villegas / Javier Revelo (2010) Estado Alterado. Clientelismo, mafias y debilidad institucional en Colombia. Bogotá. El libro se puede leer o copiar en el siguiente enlace: http://works.bepress.com/javier_revelo-rebolledo/2/

7 Cano Carlos Gustavo, óp. cit., p. 4.

8 Mauricio García Villegas, El Espectador, 11/06/2016.

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