Alineación fiscal: Expertos Nacionales y Organismos Internacionales.

13:04:00

Todo parece indicar que ya hay cierta alineación entre la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria nombrada por el Gobierno Nacional para preparar la “reforma estructural[1]” y los organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD).

Por: Jorge Espitia / Justicia Tributaria.

Entre los mensajes alineados, que quieren venderle a la opinión pública, están:
  • Las Empresas se encuentran sometidas a altas tasas nominales de tributación, una de las más altas de los países de la región. Ello encarece el exceso de inversión, reduce la generación de empleos, entre otros. El sistema castiga la eficiencia económica, la formalidad laboral y la competitividad empresarial. No se puede seguir alimentando este sistema.
  • El sistema tributario es altamente complejo. Ello impide su control y fiscalización; lo cual explica, en buena medida, los altos niveles de elusión y evasión.
  • El efecto redistributivo de la política tributaria es bajo. Muy pocas personas contribuyen al sistema. Las deducciones, exenciones, los ingresos no constitutivos de renta, los descuentos y demás beneficios que erosionan la base gravable tienen un fuerte impacto en la reducción de la tarifa nominal, en el recaudo y en la progresividad del sistema[2].
En cuanto al IVA señalan:
  • La base gravable, su tarifa y recaudo son bajos;
  • Las exenciones, como el nivel de la evasión son grandes; y,
  • La imposibilidad de descontar el IVA de la compra de bienes de capital castiga la inversión y la productividad económica.
En este orden de ideas, entre las propuestas para el “endurecimiento fiscal” se encuentran la de aumentar las tarifas y la base impositiva del impuesto de renta para las personas naturales, el IVA y el impuesto al Consumo: “…, se necesitará cierto grado de endurecimiento fiscal dado que se esperan menores ingresos a causa de la caída de los precios del petróleo. Una reorganización de los ingresos debe utilizarse para proteger el gasto social y en infraestructura, lo que incluye una reforma impositiva (que aumente la base imponible y la alícuota del IVA) y un mejor nivel de cumplimiento” (FMI. 2015. Perspectivas de la Economía Mundial octubre de 2015).
Estas recomendaciones del FMI, no son más, sino una buena parte de las recetas del Consenso de Washington que buscaba profundizar los impuestos indirectos (IVA e impuesto al Consumo) como el de la renta personal, en especial en las clases medias; y así disminuir la presión fiscal de las empresas.
Respecto al IVA, cabe señalar algunos elementos que debería estar presentes en las propuestas. Ellas son:
  • El IVA ha sido uno de los impuestos más dinámicos del sistema tributario colombiano (Gráfico 1). El recaudo en 2014 ascendió a cerca de $41.9 billones, $28.3 billones corresponden a IVA Interno y $13.6 billones al IVA Externo o IVA a las Importaciones.
  • Si se calcula una tarifa implícita del IVA a partir de las declaraciones del impuesto, y teniendo como base la relación entre el total de Impuesto Generado por Operaciones Gravadas y el Total de Ingresos por Operaciones Gravadas y No Gravadas se tiene que ella es del orden del 5.92%, pues son muchos los ingresos por operaciones exentas (3%) o excluidas (26%).
Gráfico 1. Evolución del IVA Interno y Externo (% del PIB)
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Fuente: DIAN. Cálculos Propios.
  • En el Estatuto Tributario, el Artículo 424 define los bienes que no causan el IVA y el Artículo 476 los Servicios. Las declaraciones del IVA que publica la DIAN, muestran que los ingresos por operaciones excluidas del IVA ascendieron a $343 billones, que evaluadas al 16% representarían cerca de $50 billones. Es decir, cada punto porcentual de estos ingresos corresponde a $3.4 billones de impuesto.
  • Los Ingresos por Operaciones Exentas fueron en 2014 del orden de los $37.7 billones, que liquidados a una tasa del 16% corresponderían a $6 billones de impuesto, o $377 mil millones por cada punto porcentual de IVA.
  • Las exportaciones de bienes y servicios están exentas, es decir, tiene una tarifa del 0% y tienen derecho a la devolución del IVA pagado en los insumos utilizados. De acuerdo con las declaraciones del IVA, los ingresos por exportaciones de bienes en el año 2014 fueron del orden de los $111 billones. De los cuales el 49% corresponde a Extracción de petróleo crudo, y el 10% a Extracción de hulla (carbón de piedra). Dado el impacto negativo que ha tenido la actividad minera en el medio ambiente; en vida social y económica de las entidades territoriales donde desarrollan sus labores; las deducciones fiscales que hacen de las regalías; las bajas tarifas de liquidación de las regalías que tienen, entre otras, hacen pensar en un posible impuesto a éste tipo de importaciones. Por cada punto porcentual de IVA que se le asigne a estas operaciones se recauda cerca de $600 mil millones.
  • Respecto a las zonas francas, hay un conjunto de ítem a evaluar, pues la Ley 1004 de 2005 señala que las materias primas, insumos y bienes terminados que se vendan a usuarios industriales en las zonas francas estarán exentos del IVA. En este orden de ideas, las declaraciones del IVA del 2014 muestran: i) Los ingresos por ventas a zonas francas fueron en el año 2014 de $5.9 billones. De los cuales el 18% corresponde a Extracción de petróleo crudo; ii) las importaciones de bienes y servicios gravados provenientes de zonas francas fueron de $2.2 billones; iii) las importaciones de bienes y servicios no gravados provenientes de zonas francas ascendieron en 2014 a $1.7 billones; iv) el impuesto descontable de bienes y servicios gravados provenientes de zonas francas fue, en 2014, de $297 mil millones concentrados en actividades tales como: Comercio de vehículos automotores nuevos (19%); Comercio al por mayor de productos farmacéuticos, medicinales, cosméticos y de tocador (13%); Fabricación de otros artículos de papel y cartón (12%); Elaboración de otros productos alimenticios (10%). En este orden de ideas, resulta un gasto tributario o ingresos que deja de percibir el fisco nacional del orden de los $76 mil millones.
  • Si las operaciones gravadas al 5% se llevaran a la tarifa general del 16%, el nuevo recaudo ascendería en cerca de $3.3 billones.
Con base en lo anterior, y observando la evolución del IVA como la magnitud de la tarifa implícita (5.92%) es necesario pensar en simplificarlo como hacerlo más equitativo. Para ello, se debe pensar en alternativas tales como:
  • Ampliar la base gravable y reducir las tarifas nominales en número y nivel. En el caso que TODOS los ingresos se consideraran operaciones gravadas (ampliación de la base) y se redujera la tarifa nominal de tal manera que la implícita creciera uno o dos puntos porcentuales se logra obtener un recaudo considerable, con un impacto importante en la afectación de la equidad;
  • Ampliar la base gravable del impuesto y buscar mecanismos de devolución del IVA para las familias menos favorecidas;
  • Realizar una efectiva combinación entre el impuesto al Consumo y el Impuesto al Valor Agregado, de tal manera que se reduzca la complejidad e inequidad del sistema, se aumente el recaudo y se disminuya los niveles de evasión;y,
  • Mantener los beneficios fiscales actuales en el IVA e incrementar la tarifa general del 16% profundiza la inequidad social.
Desaceleración económica y reforma tributaria estructural
Un elemento a destacar es que la actual coyuntura económica colombiana se encuentra en un proceso de desaceleración, la cual se relaciona estrechamente con la caída de los precios internacionales del petróleo (Gráfico 2).
Gráfico 2: Crecimiento real de la economía y precio internacional del petróleo
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La desaceleración económica, necesariamente va a tener impacto sobre el ingreso de los agentes (familias y empresas). Y si a lo anterior, se le suma el hecho que la desaceleración va acompañada de un proceso de inflación creciente, lo cual reduce sustancialmente el ingreso real. En otras palabras, la probabilidad que el ingreso de las familias se reduzca en los próximos años es alta; y los mecanismos de transmisión corresponden a la desaceleración económica y el aumento de la inflación (Gráfico 3).   
Por ejemplo, una familia, que en el año 2013 recibía un ingreso de un millón de pesos ($1.000.000), y con una inflación del 1.84%, equivale a un ingreso real del orden de los $981.600. Si sobre este ingreso real, se liquida el impuesto de renta a una tarifa del 25% ($981.600*25%= 245.400 de recaudo), entonces, el ingreso disponible, Ingreso menos impuestos, será del orden de $736.200. En el evento que la inflación aumente al 5.89%, el ingreso real de esa familia que recibe un ingreso de un millón de pesos va resultar ser del orden de los $941.100 que liquidado el impuesto de renta al 25% obtendría un ingreso disponible del orden de los $705.825. A pesar de que el recaudo fiscal real disminuyó, la familia va a ver reducido su nivel de ingreso disponible con los impuestos: Éste hecho, va a hacer que la “temperatura de los contribuyentes”[3] aumente y los lleve a movilizarse contra elLeviathan.
Gráfico 3. Comportamiento de la Inflación (%) acumulada (Octubre a Octubre)
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Gráfico 4. Evolución de la Tasa de Crecimiento del PIB Real, de la tendencia de largo plazo y el ciclo
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Lo anterior muestra que el Gobierno Nacional, los “representantes de los contribuyentes”, y los grupos de presión no fueron capaces de acordar una reforma tributaria estructural en pleno auge económico 2001-2007 o la recuperación que luego se dio de la crisis del 2008-2009 (Gráfico 4); y si están buscando cierta alineación en sus objetivos sobre la base de que el “endurecimiento fiscal” se realice sobre las Personas Naturales y aumento de la base y las tarifas del impuesto al valor agregado (IVA) y de Consumo.
En suma, la desaceleración económica es un hecho. Los niveles esperados de crecimiento para el año 2015, 2016 y 2017 van a ser inferiores a los que se tenían antes de la destorcida de los precios internacionales del petróleo, del carbón, del oro, entre otros. De acuerdo con las Perspectivas Económicas del Fondo Monetario Internacional de octubre de 2015, se esperan crecimientos del orden del 2.5% para 2015 y de 2,8% para el 2016; valores muy inferiores a los que éste mismo organismo proyectaba el año pasado: El crecimiento esperado para el periodo 2015-2019 era del orden del 4.5% (Gráfico 5). Las proyecciones del FMI difieren de manera importante con las del Gobierno Nacional: 3.6% en 2015; 3.8 en 2016; y, 4.2% en 2017 (MFMP 2015, Pág. 145). En este orden de ideas, la caída de los precios del petróleo, la desaceleración del sector industrial, la caída de las exportaciones, entre otras, van a impactar de manera importante el crecimiento económico en los próximos 3 años y, por tanto, los ingresos fiscales del Gobierno Nacional.
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Fuente: FMI, Perspectivas de la Economía Mundial octubre de 2014 y octubre de 2015.
Otro evento que atenta contra el crecimiento económico y la recuperación del sector industrial está en el aumento de la tasa de interés que viene haciendo el Banco de la República a efecto de lograr el cumplimiento de su meta de inflación; así como la posible subida de la tasa impositiva del IVA que viene alentando, tanto el FMI como la Comisión de Expertos Fiscales que el Gobierno Nacional constituyó. El FMI señala, en su documentoPerspectivas Económicas. Las Américas ajustando bajo presión, lo siguiente:
“La economía de Colombia está en una etapa de desaceleración anterior a la de las economías de Chile y Perú. Así, hasta ahora, una orientación de política monetaria mayormente neutral sería coherente con el objetivo de cumplir con la meta de inflación entre el corto y el mediano plazo, a pesar de que existe cierta presión inflacionaria a corto plazo, relacionada con la depreciación de la moneda. Sin embargo, es preciso supervisar cuidadosamente las expectativas de inflación. No obstante, se necesitará cierto grado de endurecimiento fiscal dado que se esperan menores ingresos a causa de la caída de los precios del petróleo. Una reorganización de los ingresos debe utilizarse para proteger el gasto social y en infraestructura, lo que incluye una reforma impositiva (que aumente la base imponible y la alícuota del IVA) y un mejor nivel de cumplimiento.
 El ambicioso programa de infraestructura de Colombia, basado en asociaciones público-privadas, es positivo, aunque es preciso evaluar cuidadosamente los riesgos fiscales contingentes de esas asociaciones. La profundización de las actividades financieras del país implica la necesidad de fortalecer la supervisión de la intermediación financiera no bancaria, y el régimen regulatorio del mercado de derivados podría simplificarse más” (FMI, Pág. 31, octubre de 2015).   
Así pues, la posible reforma tributaria estructural que se espera presentar a finales de éste año, va tener un obstáculo más que atravesar, la desaceleración de la economía, el aumento de la tasa de desempleo, la depreciación del peso, y, el aumento de la inflación; además, el de no olvidar que “la estructura actual es el resultado de presiones de los diversos grupos de interés, que a lo largo de la historia tributaria del país han logrado obtener exclusiones, exenciones o tratamientos diferenciales, que generan distorsiones y arbitrajes entre las decisiones de ahorro, consumo e inversión de los agentes económicos”[4] a los cuales los “representantes de los contribuyentes” han accedido. Lo anterior permite hacer referencia al “pensamiento que se le ha atribuido a Confucio: “El hombre que no tiene una visión de futuro, tendrá problemas en el presente” (Buchanan, 1999).
[1] “… guiada por los principios de suficiencia en el recaudo, equidad horizontal, progresividad vertical, eficiencia económica y eficiencia administrativa”. (Primer Informe de la Comisión, Pág. 15).
[2] Hay evidencia que indica que los resultados de la política tributaria en Colombia juega un papel muy limitado en la distribución del ingreso disponible: el coeficiente de Gini baja tan sólo un punto porcentual con la acción directa del Estado por la vía del impuesto a la Renta, las contribuciones a la seguridad social y las transferencias monetarias directas. El Gini de los ingresos brutos de mercado es 0.531 y el del ingreso disponible de 0.520. En Chile estos mismos indicadores son de 0.546 y 0.499, respectivamente (Hanni, Michael, Ricardo Martner y Andrea Podestá. 2015. El potencial redistributivo de la fiscalidad en América Latina. Enhttp://hdl.handle.net/11362/38781).
[3] Buchanan, James. 1999. “Apatía del contribuyente, inercia institucional y crecimiento económico”.
[4] Exposición de Motivos Reforma Tributaria 2012.  www.minhacienda.gov.co/…2012/EXPOSICIPNDEMOTIVOSdef.pdf

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